Как снизить уровень коррупции в судебной системе?

Исполнение закона не может стать эффективным механизмом борьбы с коррупцией, если суды не являются независимыми не только от остальной части государственной машины, но и от частного сектора. В исследованиях, проведенных в различных странах, степень независимости суда связана с другими положительными результатами, например более с высоким темпом роста, а также с политической и экономической свободой.

Независимость предполагает независимость карьеры судей от того, насколько они угождают лицам, обладающим большими политическими и экономическими возможностями. Такое разделение властей необходимо как для предотвращения вмешательства политиков в процесс принятия решений в суде, так и для прекращения практики, когда избирающиеся политики атакуют своих политических оппонентов, используя власть гражданской и уголовной судебной системы как средство устранения политических конкурентов.

Судьи должны иметь возможность отличать обоснованные, легитимные процессы от необоснованных и политических. В противном случае общество потеряет доверие к надежности и способности судебной системы наказывать и выносить решения по уголовным и гражданским делам и судебные санкции будут иметь все меньшее и меньшее влияние. Люди могут решить, что вероятность ареста и осуждения зависит от случайности или, что еще хуже, определяется политическими пристрастиями. В этих случаях судебный процесс не станет препятствием для коррупции и может подорвать компетентность демократической политики.

Независимость необходима, но недостаточна. Независимый суд может сам по себе быть безответственным или коррумпированным. Если судьи оперируют непроверенными фактами, они могут стать инертными, а их решения – случайными или корыстными. Таким образом, государство должно изолировать судебную власть от негативного влияния одновременно с проверкой компетентности и честности. Судьи должны быть непредвзятыми в той же степени, в какой и независимыми. Вместе с тем независимый судья может стать лакмусовой бумажкой для государственных чиновников и для безответственных или нечестных бизнесменов, являются ли они близкими компаньонами политиков или просто жаждущими наживы фирмами, действующими против правил. В тоже время независимые суды могут сами по себе вовлечься в активную погоню за прибылью. Государство должно найти баланс между независимостью и компетентностью. На практике было проверено множество решений, некоторые из них были хорошими, но в данном обзоре приводятся некоторые общие темы и некоторые перспективные направления реформы неэффективных судебных систем.

Независимости зачастую противостоит политический истеблишмент. Сопротивление может возникнуть со стороны президентской или законодательной власти, желающей избежать постоянного контроля своих действий, а также со стороны заинтересованных деловых кругов. При таком сопротивлении государство может ограничить влияние судов, урезая их бюджет и тем самым делая неприемлемыми заработную плату и условия работы. Они могут назначать судей на их должности на основе связей, а не юридической компетентности.

Люди, обладающие политической властью, иногда все же поддерживают независимость судей. Независимый судья может стать гарантом при рассмотрении дел прошлых правительств. Кроме того, национальный лидер может хотеть дополнительно убедить иностранных инвесторов в надежности инвестиций в его страну, создавая судебную систему, независимую от местных властных структур. Однако такие суды могут создать проблемы, особенно в авторитарных государствах. Если они станут слишком независимыми, они могут стать опасными для властей предержащих. Например, в Египте системы высшего конституционного суда и административного суда были созданы в 1970-х годах. Их существование привело к конфронтации в 2005 году, когда судьи заняли независимую позицию в политических делах, таких, как мониторинг выборов.

Государства с коррумпированной судебной системой и стремящимися на их рынок иностранными инвесторами зачастую идут по пути создания «элитных» судов для решения проблем с иностранными инвесторами, но такие суды нелегко изолировать от общей коррумпированной системы. Например, в Индонезии создан коммерческий суд под контролем МВФ, предназначенный для рассмотрения проблем с иностранными инвесторами, избегая общей коррумпированной системы. К сожалению, изолировать такие суды от коррупции не удалось, и судьи выносили решения на очевидно коррупционных основаниях, в пользу связанных с ними местных должников. В недавнем отчете МВФ признается необходимость проведения более широкой судебной реформы и делается предположение о том, что недавние реформы могли изменить дело к лучшему.

В отчете говорится, что, несмотря на то что 70 % решений судов законны, 30 %, включая многие спорные решения, продолжают «наносить ущерб репутации суда».

Аспекты независимости судебной системы

Независимость судебной системы, поддерживаемая ООН и Международной юридической комиссией, связана с положительными результатами образования, но у этого термина нет четкого определения. На структурном уровне данная фраза не приводит к выработке четкого набора рекомендаций. Кроме того, формальные правила написать недостаточно: независимость должна быть реальной, и независимые судьи должны ответственно относиться к своим обязанностям. Естественно, никакой набор написанных правил не может преодолеть недостатки в работе судьи, не имеющего личной ответственности за законность выносимых решений.

Судьи должны выносить непредвзятые, последовательные и правомерные решения. Тем не менее можно выделить ряд вопросов, которые необходимо решить в процессе создания действенной судебной системы.

Суть их – в системных условиях, влияющих на лиц, избираемых судьями, и налагающих на них определенные обязанности в процессе осуществления ими их деятельности. Такие условия подразделяются на две большие категории: некоторые способствуют изначальной независимости судей, а другие ограничивают коррупцию в самой судебной системе. Конечно, эти категории иногда пересекаются, но их отдельное обсуждение было бы полезным для данной дискуссии.

Условия независимости судебной власти от остальной части государственной машины

1. Судьи: квалификация и способ выбора отдельных судей,

• включая роль политических сил и судебных коллегий;
• срок пребывания в должности и карьера;
• определение бюджета и выделяемых средств, включая уровни заработной платы;
• критерии лишения судей их полномочий, уголовные статьи по коррупции в судебной системе и их реализация;
• существование неприкосновенности судей;
• уровень защиты от угроз.

2. Организация и персонал судов:

• наличие или отсутствие присяжных и гражданских заседателей;
• положение прокуроров в государственной структуре;
• организация судебной системы: существование отдельного конституционного суда, специальных судов и судов на некоторых государственных уровнях.

Условия, касающиеся ограничения коррупции для данного уровня политической независимости

1. Судьи:

• загруженность (общая и на отдельного судью) и связанные с этим задержки;
• наличие совещательных советов или одиночное принятие решение судьями, состав советов (т.е. все профессиональные судьи или также гражданские заседатели);
• заработная плата и условия труда, особенно по сравнению с частными юристами;
• правила разрешения конфликтов интересов и раскрытия сведений о личном состоянии;
• правила удаленной связи с судьями в частных случаях.

2. Организация и персонал судов:

• системы работы с делами, включая систему распределения дел между судьями;
• роль судебных служащих и прочего персонала судов и контроль за их деятельностью;
• открытость судебных слушаний для общества и прессы;
• превалирование письменных решений и особых мнений судей.

3. Юридическая основа:

• правила подачи дел в суд, объединения родственных дел, работы с необоснованными исками;
• гражданские и уголовные процедуры;
• роль прецедента, кодекса законов, конституции, статей уголовного кодекса и правил коммерческой деятельности;
• правила оплаты судебных издержек.

4. Юридическая специальность:

• уважение к юридической специальности и ее компетентность;
• основы юридического образования и его взаимосвязанность с современными юридическими процессами.

Этот перечень длинный и допускает возможность изменений. Однако можно выделить две стилизованные модели поведения, направленные на достижение независимости различными способами. Согласно первой модели судебная система ограждается от политического влияния за счет профессионального образования, контроля сверху и карьерного роста. Во второй модели независимость от режима достигается за счет политического баланса, публичности и привлечения общественности. На практике данные модели не исключают друг друга, но их разграничение поможет сконцентрировать анализ на сильных и слабых сторонах этих альтернатив. Первая модель – это стилизованная модель системы, существующей в большей части континентальной Европы, а вторая включает в себя важные моменты судебной системы США и Британского Содружества. В практических применениях эти системы имеют некоторые общие элементы, и давление в целях повышения прозрачности и участия общества чувствуется во всем мире. Тем не менее, анализ этих контрастирующих идеализированных моделей позволяет выделить альтернативные варианты действий для развивающихся государств.

Некоторые исследователи говорят, что общие законодательные системы, например как в США и Великобритании, предполагают более независимых судей и являются более благоприятными для инвесторов по сравнению с системами континентальной Европы. Другие возражают, что модель гражданского права приводит к большей независимости судов и больше подходит для развивающихся систем. Все эти системы, конечно, различны, но ни одна из них не может однозначно характеризоваться как более хорошая, чем другая. Я описываю эффективно функционирующую версию каждой из систем и демонстрирую, насколько каждая из них подвержена влиянию коррупции и зависимости.

В модели гражданского права роль суда заключается в том, чтобы прийти к решению на основе положений закона. Легитимные решения сами по себе не имеют формального значения как прецедент, но на практике могут повлиять на последующие решения. Опубликованные письменные решения отражают конечный результат и в случае обычных судов не допускают особых мнений судей. Вынесение судебного решения – профессиональная задача, не связанная с политикой, и судьи являются карьерными гражданскими служащими, прошедшими конкурсные экзамены после завершения юридического образования. Первые должности начинающих судей находятся в самом низу судейской иерархии, и на этих должностях они оцениваются судьями, занимающими более высокое положение, путем испытаний профессиональной пригодности или специальными коллегиями, определяющими необходимые поощрительные, дисциплинарные меры и перевод судей на другие должности. Обычно судьи остаются в судебной системе до отставки. Несмотря на то что заработные платы судей определяются законодательной властью, решения по ним подготавливаются судебной системой с законодательным утверждением общей суммы бюджета, но без определения конкретных направлений выделения средств. Однако оплата работы и премии судей определяются правилами гражданской службы. Могут существовать специальные суды в таких областях, как, например, административное право или налогообложение, но в рамках одного суда дела распределяются между судьями и коллегиями. Дела с привлечением присяжных не имеют общей модели: иногда коллегии состоят из профессиональных судей и гражданских лиц, но судьи составляют их основу. Судья пребывает в своей должности в течение всего времени, пожизненно, и этот фактор ограничивает риск возникновения проблем, связанных с конфликтом интересов, однако формальные правила также ограничивают возможность принятия судьями сторонних вознаграждений.

Количество судей и персонала судов достаточно для обеспечения вынесения решений в разумные сроки. Этого удается достичь помимо прочего за счет существующих правил выплаты судебных издержек, в соответствии с которыми проигравшая в судебном слушании сторона обязана оплатить судебные издержки победившей стороны, а также гражданскими и уголовными процедурами, ускоряющими судебные слушания (например, ограниченное раскрытие, ограниченное использование устных показаний и т.д.).

В стране, имеющей конституцию, единственным исключением из данного правила является конституционный суд. Это – отдельный суд с правом оценки законов, правил и прочих государственных актов на предмет соответствия конституции. Являясь неотъемлемой частью демократической политической системы, этот суд предполагает избрание его членов законодательными органами власти из кандидатов – ведущих юристов, судей и академиков. Процесс выбора обеспечивает баланс партийных интересов, хотя его целью является избрание судей, строго придерживающихся норм их профессии и сохранения конституционного строя. Конституционные вопросы направляются на рассмотрение в этот суд другими судами, и, если необходимо, он может рассматривать на соответствие конституции вновь принятые законы. Обладая более явно выраженной политической ролью, конституционные суды многих стран допускают особые мнения судей, что характерно для Германии и Аргентины.

Во второй общей модели суды в интерпретации закона и его применении к новым ситуациям основываются на прецедентном праве. Эти суды не скрывают политической ориентированности своих решений. Таким образом, независимость суда не предполагает его изолированность от политики, хотя судьи при аргументации их решений обязаны оперировать законодательными нормами.

Суды проводятся публично, причем юридическая перспектива дел проверяется присяжными, которые во многих уголовных и гражданских делах выносят решения по приведенным фактам. Уголовные и гражданские дела защищают права сторон судебных слушаний, но приводят к задержкам в вынесении решений, что создает почву не только для коррупции, но и для достижения договоренностей между сторонами в досудебном порядке за счет сделок о признании вины в уголовных делах и мировых соглашений в случае гражданских дел.

Процесс выбора судей переплетен с политикой. Даже если судьи высших судов выбираются из тех, кто уже является судьями в более низких инстанциях, делающие выбор лица имеют явные политические пристрастия, зачастую являясь членами действующих правительств, например как в Англии. В США вариантов два. На уровне штатов и местном уровне многих судей выбирают в ходе партийных состязаний в качестве постоянных членов судов, и, даже будучи избранными, такие судьи могут быть отозваны. На федеральном уровне судьи назначаются президентом и утверждаются большинством членов сената. После утверждения они имеют пожизненные полномочия, и их заработная плата не может быть снижена. Таким образом, политики могут влиять на то, кто выбирается судьями, но после утверждения едеральных судей они не находятся под контролем политических блоков, если только их деятельность не становится настолько неприемлемой, что приводит к отставке и исключению из коллегии судей. Пожизненные назначения федеральных судей и их изолированность от политического влияния после избрания являются важными, заслуживающими изучения факторами, оказывающими влияние на действия судей. Исследования на уровне судов штатов в США показали, что избранные судьи, особенно если выбор происходит в ходе состязания, обычно приговаривают осужденных лиц к более длительным срокам по мере приближения дня выборов.

Этот результат говорит о том, что независимость судей страдает вследствие выборности судей, особенно если судья собирается переизбираться.

В США и Великобритании судей часто выбирают из адвокатов, имевших длительные карьеры в частной практике. Таким образом, очень важно избежать конфликта интересов между прошлой практикой и теперешним положением как судьи. В США существуют строгие требования относительно раскрытия сведений о личном состоянии и ограничения на допустимые виды деятельности во время нахождения в статусе судьи.

Нормы юридической профессии играют роль критерия деятельности судей, причем Американская ассоциация коллегий имеет неформальное влияние при проверке кандидатов. В Великобритании члены судов высших инстанций выбираются из заседающих судей, поэтому финансовые конфликты интересов менее важны во время выдвижения судей на должности, но могут стать проблемой во время изначального назначения судей.

Кроме того, в обеих странах заседающие судьи, добивающиеся выдвижения, имеют заинтересованность в том, чтобы угождать власти.

Коррупция и использование служебного положения в гражданском и общем суде

Теперь рассмотрим, как коррупция и использование служебного положения могут возникнуть в таких системах при отходе от идеальных моделей.

В странах, следующих модели гражданского права, серьезные проблемы возникают в случаях, когда в предположительно неполитический, гражданский выбор и продвижение судей вмешиваются политические критерии.

Назначение «своих» судей может быть в такой системе особенно опасным, поскольку проверки, существующие в большинстве других систем, здесь практически отсутствуют.

Даже если выбор судей осуществляется на основе их реальных профессиональных качеств, опасной может оказаться коррупция внутри судебной системы. Если высшие судьи коррумпированы или зависят от политических лидеров, то продвижение и перевод судей можно использовать как средство влияния на тех, кто не соглашается играть в коррупционные игры. Судьи более низкого уровня в этом случае могут брать взятки и делиться с вышестоящими судьями за прикрытие.

Судьи высшего уровня могут также принимать решения о передаче дел тем судьям, которые соглашаются действовать в интересах сильных сторон. Отсутствие особых мнений и низкий уровень участия гражданских заседателей дает возможность легко скрывать коррупцию.

В той степени, в которой судебные заседания находятся под контролем судей, а не адвокатов, это дает сторонам заседания повод давать взятки судьям более низкого уровня, которые могут манипулировать порядком ведения слушаний в их пользу. Однако использование практики судебных коллегий и наличие гражданских заседателей совместно с профессиональными судьями позволяет ограничить коррупцию за счет повышения вероятности вскрытия таких манипуляций. Привлечение гражданских заседателей, являющееся обычной практикой в некоторых европейских странах, проходит первые испытания в Индонезии, Японии и в других странах в качестве альтернативы профессиональной судебной системе.

Если судебная система страдает от отсутствия средств и людей, это может привести к задержкам, за исключение которых стороны процессов могут быть готовы платить. В качестве крайнего проявления судьи и персонал могут искусственно тормозить процессы, чтобы вынудить стороны платить взятки. Чрезмерно бюрократизированная система может стать нефункциональной, если стороны процесса будут с трудом понимать, как система работает, и станут охотнее давать взятки за то, чтобы процесс сдвинулся с мертвой точки.

Кроме того, если судьи являются карьерными гражданскими служащими с фиксированными государственными заработными платами и малым независимым благосостоянием, они могут поддаться искушению перед щедрыми предложениями богатых сторон процессов и их адвокатов.

Модель общего права предполагает иной набор источников коррупции. Политическая природа процесса назначения судей может привести к тому, что кандидаты начнут платить политикам за привилегию быть избранными либо принять на себя обязательства перед богатыми спонсорами, если им необходимо выиграть состязательные выборы. Даже после назначения судьи могут иметь тяготение к политической партии или коалиции, которая их назначила. Если материальное положение судей не зависит от предыдущей карьеры в качестве частного адвоката, они могут подпасть под влияние конфликта интересов. Проявляться это может не в виде незаконной взятки, а в качестве стремления судьи встать на сторону участников процесса, связанных с компаниями, в которых судья имеет финансовую заинтересованность.

Нарушение служебного долга может принимать такие формы, которые не подпадают под формальное определение коррупции, но тем не менее ухудшают работу судебной системы.

Некоторые источники коррупции являются общими для обеих систем

Во-первых, если заработная плата и условия работы судей неудовлетворительны, то судьи и персонал судов могут стать достаточно легкой добычей для взяткодателей.

Судьи могут быть более подвержены этому влиянию в континентальной Европе и подобных ей системах, где их накопленное состояние может быть малым.

Плохие условия работы также могут превратиться в препятствия и задержки для сторон процесса, что также создает условия для дачи и приема взяток.

Во-вторых, если важные аспекты правил работы с делами, например распределение дел между судьями, назначение дат процессов и встреч с судьями, находятся под контролем персонала судов, это также создает предпосылки для взяток. Причем взятки персоналу могут быть направленными как на ускорение, так и на торможение процесса, на определенный выбор судей или на иные условия для благоприятного завершения дела.

Если принятие дел к рассмотрению судом также зависит от усмотрения судей, это также является почвой для возникновения взяток. Однако на практике может быть достаточно трудно различить коррупцию судей и судебного персонала. Коррумпированный персонал может сослаться на коррумпированность судей, равно как и коррумпированный судья может сказать, что во всем виноват персонал.

В-третьих, правила, определяющие взаимоотношения между судьями, адвокатами и сторонами процесса могут как облегчать, так и усложнять коррупцию.

Если судья придерживается практики проведения встреч с адвокатами одной стороны без присутствия адвокатов другой стороны, это может стать поводом для коррупции.

В-четвертых, если дела, с которыми приходится сталкиваться судьям, содержат новые и сложные вопросы, не затронутые в процессе подготовки судей, то могут возникнуть тенденции к даче взятки в целях разрешения таких вопросов в необходимом для одной из сторон ключе. В этом случае коррумпированный судья формально не нарушает законодательно установленных правил интерпретации дел, поскольку таких стандартов просто не существует.

В-пятых, судьи могут попасть под влияние угроз со стороны богатых ответчиков, в особенности в случаях дел организованной преступности или крупных коррупционных дел в высших эшелонах власти. Судьям может быть предложена взятка на том условии, что в случае отказа судья или члены его семьи могут подвергнуться физической расправе.

В-шестых, коррупции способствует непрозрачная судебная система, в которой как стороны процессов, так и общественность с трудом могут понять суть происходящего.

Существует несколько аспектов, связанных с прозрачностью системы. Один из них связан с желанием самих судов придавать огласке процессы их работ и принятия решения и включает требование к судьям раскрывать данные об их состоянии и любые возможные конфликты интересов. Как сказано выше, такое раскрытие данных особенно важно, если судьи назначаются или выбираются в середине их карьеры, а не являются частью судебной системы.

Второй аспект касается возможности не участвующих в процессе лиц понять суть происходящего. В этом случае важно обеспечить независимые средства массовой информации, имеющие доступ на судебные заседания и к судебным документам, а также активное общество, готовое обсуждать недостатки и проводить в жизнь реформы.

Наконец, статусная принадлежность прокуроров может также повлиять на коррупцию в обеих типах законодательных систем. В США прокурор принадлежит к исполнительной ветви власти. Это означает, что некоторые виды коррупционной деятельности могут быть не вскрыты, если они очень близко связаны с существующей властью. Аналогичные проблемы могут возникнуть в странах Британского Содружества, если судьи имеют обязательства перед избирающимися политиками.

В системах гражданского права прокурор может принадлежать как к исполнительной ветви власти, например как в Италии или Франции, к судебной ветви власти или являться членом независимого агентства, как в Бразилии и Венгрии. Дальнейший анализ подверженности коррупции прокуроров выходит за рамки данного исследования, но для прокуроров, очевидно, существует такой же выбор между независимостью и поднадзорностью, что и для судей.

Выводы

Таким образом, сделан обзор двух разных типов организации судебной системы, каждый из которых имеет свои сильные и слабые стороны. Коррупция судебной системы может иметь место даже тогда, когда суды независимы от остальных ветвей государственной власти.

Фактически, сама независимость судов может облегчить коррупцию, поскольку никто не будет иметь права осуществлять надзор за ними. Если судебная система предполагается как эффективный страж законности в государстве, она должна быть независимой как от законодательной, так и от исполнительной власти, а также быть высоко интегрированной. На нее не должно оказываться давления со стороны ни сильных политиков, ни иных сторон общественного и частного секторов, которые были бы заинтересованы в сохранении существующей коррумпированной системы. Таким образом, существует фундаментальный парадокс: если суды независимы, то судьи могут принимать сторону тех, кто дает взятки. Если суды зависимы, то судьи будут принимать сторону политиков, имеющих над ними власть. Оба результата неприятны, что говорит о необходимости (но недостаточности) создания благоприятной конструкции системы. Некоторые различия в типах коррупции между разными странами определяются честностью и компетентностью заседающих судей и нормами их поведения. Тем не менее развивающимся демократическим странам необходимо изучить приведенные выше разные системы. Каждая из моделей может при определенных условиях работать эффективно. Задача реформаторов – определить слабые места их систем и разработать программы, способные учесть всю многоаспектность вопроса независимости таким образом, чтобы ограничить возможности для взяток и обеспечить быстрые и непредвзятые судебные решения.

Источник