Законодательство о государственной тайне и судебная практика

После распада Советского Союза Россия унаследовала информационную закрытость, присущую тоталитарным государствам и традиционное для них неуважение государством права граждан на доступ к информации. Несмотря на позитивные изменения Российского законодательства в сфере доступа к информации, оно все еще остается несовершенным.

В настоящее время право на доступ к информации является одним из самых труднореализуемых в России прав человека. Причины этой проблемы лежат не только в юридической плоскости. Корни этого явления имеют исторический и социальный характер.

Известно, что профессиональная деятельность любых исследователей как индивидуальная, так и в рамках организаций сопряжена с доступом, анализом, использованием и распространением (оборотом) информации. Лицам, являющимся пользователям информации очень важно знать свои права и обязанности в области ее обращения. В этой сфере имеется немало проблем, зачастую связанных с особенностями российского законодательства. Одна из причин этих проблем заключается в том, что существующее российское законодательство, регулирующее правоотношения, относящиеся к праву на информации, молодое и остается все еще недостаточно проработанным. Новые законы в этой сфере практически не принимаются. Другой не менее важной причиной является то обстоятельство, что в России отсутствует правоприменительная, прежде всего судебная практика применения этого законодательства. Это усугубляет положение вещей и в реальной жизни создает трудности при разрешении конкретных споров. Судей пугает перспектива принятия прецедентных решений об обязании того или иного государственного органа предоставить информацию по запросу гражданина. Институтом Развития Свободы Информации разработана и размещена на своем сайте база данных, в которой собраны прецеденты по судебным делам, где решались вопросы, связанные с доступом к информации. База данных содержит приговоры, решения, определения и постановления принятые судами всех уровней. Среди этих судебных актов большое количество составляют те, которые были приняты по делам, связанным с государственной тайной.

Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне». Этот закон имеет множество недостатков, поскольку был принят еще до принятия Конституции России и не в полной мере ей соответствует. Кроме того, этот акт быстро морально устарел и уже не отражает современное состояние правоотношений, касающихся информационной безопасности государства. На практике установленные законом весьма непрозрачные процедуры засекречивания конкретной информации позволяют оставлять в тени государственной тайны целые массивы общественно-значимой информации.

Во времена Советского Союза вопросы государственной тайны регулировались не законом, а различными в большей части секретными постановлениями и ведомственными  инструкциями. Сам термин «государственная тайна» вызывал у людей страх. Однако четкого определения этого термина в законодательстве СССР не существовало. Государство использовало этот законодательный «пробел», в том числе и для уголовного преследования диссидентов.

Добиться эффективной защиты по уголовным делам, связанным с государственной тайной еще до недавнего времени было практически невозможно. Дела сразу приобретали закрытый характер. Расследованием таких дел занимался КГБ, надзором за предварительным следствием – специальный отдел прокуратуры. Рассмотрение поручалось особому составу суда, сформированному из числа лиц, одобренных КГБ.

По уголовным делам, связанным с государственной тайной, право обвиняемого пользоваться помощью избранного им самим защитника было весьма ограничено. Органы следствия – они же органы безопасности требовали от адвоката прохождения специальной длительной процедуры проверки для оформления допуска к материалам уголовных дел, составляющих «государственную тайну». Разумеется, ни один адвокат «со стороны» такую процедуру либо не проходил, либо не успевал пройти до рассмотрения дела в суде. В это время обвиняемым предоставляли возможность пользоваться услугами «допущенных» адвокатов. Этот специальный контингент защитников формировался из «бывших» сотрудников спецслужб. На практике работа большинства таких адвокатов сводилась к склонению обвиняемого признать вину, раскаяться, «сотрудничать» со следствием  и уповать на милость советского суда. Таким образом, выбор защитника для обвиняемого всегда оставался за следователем, в чьем производстве находилось уголовное дело. Тем самым исключалась какая-либо возможность гражданского контроля за действиями спецслужб по такого рода делам.

На этой почве возник судебно-следственный произвол, вершившийся за завесой государственной тайны. Дела расследовались, а затем рассматривались судом в рекордно короткие сроки. Ни о каких гарантиях прав обвиняемых и презумпции невиновности никто не задумывался. Арест, закрытый и скорый судебный процесс, неотвратимое наказание в виде смертной казни или длительного срока лишения свободы – так до конца прошлого столетия выглядел уголовно-репрессивный конвейер, уносивший человеческие жизни и калечивший их судьбы.

27 марта 1996 года Конституционный Суд России своим Постановлением № 8-П признал за гражданами право выбирать по своему усмотрению адвокатов-защитников по уголовным делам, в том числе связанным с государственной тайной. Была признана противоречащей Конституции практика, согласно которой от адвокатов требовалось прохождение специальной процедуры допуска к материалам уголовного дела, содержащим сведения, составляющие государственную тайну. Это революционное постановление закрепило за каждым обвиняемым по делам, связанным с государственной тайной, право обратиться за помощью не к специально подобранному следователем адвокату, а выбрать себе любого адвоката для защиты. При этом прохождения специальной процедуры допуска к государственной тайне от адвокатов более не требовалось. Это постановление Конституционный Суд России принял по жалобам 4 граждан, в том числе Александра Никитина – сотрудника экологической организации «Беллона», обвиненного сотрудниками ФСБ в шпионаже в 1996 году. Защите Никитина удалось доказать его невиновность, и в конце 1999 года Санкт-Петербургский городской суд вынес оправдательный приговор. Позже законность этого приговора была подтверждена Президиумом Верховного Суда РФ.

В конце 2002 года Конституционный Суд России распространил действие Постановления от 27 марта 1996 года на гражданские и арбитражные дела (Определения Конституционного Суда РФ № 10-О от 11 марта 1999 года, № 293-О от 10 ноября 2002 года, № 314-О от 10 ноября 2002 года).

Допуск профессиональных и независимых от органов государственной власти юристов к делам, связанным с государственной тайной стал способствовать настоящей защите граждан и их права на доступ к информации. До недавнего времени невозможно было себе представить успех защиты по так называемым «шпионским» делам. Полное оправдание Александра Никитина и относительный успех защиты в деле Григория Пасько стал возможен, в том числе и благодаря революционному по своему значению Постановлению Конституционного Суда от 27 марта 1996 года.

Однако участие независимых юристов в таких делах показало насколько несовершенно молодое российское законодательство о государственной тайне. Юридические, исторические и социальные аспекты этой проблемы стали предметом широкого обсуждения с участием общественных деятелей, политиков, экспертов, ученых и практикующих юристов.

Для того чтобы осознать глубину правовых проблем, связанных с государственной тайной, необходимо представить процесс формирования российского законодательства в этой сфере в хронологическом порядке.

В июле 1993 года Верховным Советом России принимается Закон Российской Федерации «О государственной тайне», призванный регулировать закрытую информационную сферу деятельности государства. В этой области он стал первым в истории российской юриспруденции законом, и, как все первое в России, законом далеким от совершенства.

Данным законом была предусмотрена трехуровневая перечневая система засекречивания информации. Закон предусматривал перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне. Этим же законом на Президента России возлагалась обязанность немедленно разработать и опубликовать перечень сведений, отнесенных к государственной тайне с указанием федеральных органов власти уполномоченных на распоряжение этими сведениями. Наконец, уполномоченные ведомства, на основании перечня, утвержденного Президентом РФ, должны формировать свои развернутые перечни конкретных сведений, подлежащих засекречиванию. Вместе с тем, закон 1993 года ввел возможность засекречивания содержания самих ведомственных перечней. Именно это положение закона явилось поводом к тому, чтобы абсолютное большинство федеральных ведомств воспользовались предоставленной возможностью и засекретили свои перечни.

Таким образом, несмотря на очевидный прогресс в стремлении перенести процесс секретности в правовое поле, принятый закон приобрел несколько серьезных недостатков.

Первый, и самый серьезный недостаток – государственная тайна превратилась в тайну ведомственную. В России каждое ведомство получило возможность издавать свои перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Кроме того, содержание самих перечней засекречивалось.  И как следствие стало допустимым такое положение вещей, при котором в одном ведомстве считается открытой та информация, которая считается секретной в другом. Таким образом, этот недостаток заключается в том, что закон не сформировал единого – государственного перечня сведений, распространяющегося на все министерства и ведомства. В судебной практике встречались случаи, когда на запрос суда о секретности того или иного документа одно министерство присылало заключение о его несекретном характере, а другое ведомство приходило к противоположному выводу.

Второй недостаток – в правовом регулировании возник искусственный пробел, не позволяющий гражданину (без доступа к секретному ведомственному перечню) оценить ту или иную информацию с точки зрения ее отнесения к государственной тайне. То есть гражданин был лишен права ознакомиться с ведомственными перечнями и понять, в какой области данные считаются государственной тайной, и доступ к которой ограничен. Стоит привести пример из «дела Никитина». ФСБ долгое время отказывалось ознакомить обвиняемого и защитников с содержанием приказа Министра обороны, утверждавшего такой перечень, по причине его секретности. Тем самым защита была лишена возможности проверить, а подпадает ли информация, которую опубликовал Никитин под тот или иной пункт министерского перечня сведений, подлежащих засекречиванию.

Печально известные события в России сентября-октября 93 года, последовавшие сразу после принятия закона и приведшие страну к парламентскому кризису, приостановили законодательный процесс на долгие годы. Президент России, занятый в то время больше борьбой с оппозицией, не торопился исполнять закон и утверждать перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Первый Указ Президента России, утверждающий такой перечень, появился только в конце 1995 года. Таким образом, реализация положения закона «О государственной тайне» была задержана более чем на два года. А это значит, что в то время в России отсутствовала правовая защита государственной тайны. Имеются некоторые документы из официальной переписки Аппарата Государственной Думы и Администрации Президента РФ, в которой этот сенсационный факт подтверждается высшими должностными лицами государства. Несмотря на то, что позже это обстоятельство было подтверждено решениями судов, в том числе высших судебных инстанций по «делу Никитина»  ни по одному другому «шпионскому делу» суды отказывались признавать этот факт.

Однако еще до появления этого Указа Президента, после преодоления парламентского кризиса, в декабре 93 года в России принимается и вступает в силу новая Конституция – центральный государственный нормативный акт. На основе Конституции должны издаваться все законы, раскрывающие содержание тех или иных правоотношений, в том числе в сфере доступа к информации и защиты государственной тайны. Конституция России установила правило, согласно которому перечень сведений, составляющих государственную тайну, должен определяться федеральным законом. Однако на тот момент в России такого закона не существовало. Как уже отмечалось, действующая в то время редакция Закона «О государственной тайне» определяла другой перечень – Перечень сведений, которые могли быть отнесены к государственной тайне. На то время Президент России своим указом должен был решать вопрос об отнесении тех или иных сведений к государственной тайне путем включения их в свой перечень. Это явно противоречило Конституции.

Новая Конституция признала за каждым право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это также вступило в противоречие с положениями закона, позволяющими ведомствам издавать секретные (не подлежащие опубликованию) приказы, которыми утверждались перечни сведений, подлежащих засекречиванию в этих ведомствах.

Конституция РФ установила правило, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а не подзаконным актом. Все остальные подзаконные акты, могут лишь конкретизировать процесс реализации этих прав и обязанностей и не могут противоречить федеральным законам.

Таким образом, в связи с принятием новой Конституции России возник ряд несоответствий закона «О государственной тайне» ее положениям.

Во-первых, закон противоречил Конституции РФ, поскольку предписывал устанавливать перечень сведений, составляющий государственную тайну не в самом законе, а в подзаконном акте – Указе Президента. Иными словами, с принятием Конституции в России перестало существовать легитимное (основанное на положениях федерального закона) ограничение прав граждан на доступ к государственной тайне.

Во-вторых, предусматривалась возможность издания секретных ведомственных нормативных актов (приказов, утверждающих перечни сведений, подлежащих засекречиванию), затрагивающих право граждан на доступ к информации.

Первое несоответствие было устранено законодателем лишь в октябре 97 года. В закон «О государственной тайне» были внесены изменения, после которых он стал определять перечень сведений, составляющих государственную тайну, как это предписано Конституцией РФ. Только с того момента появилось законное ограничение прав граждан на доступ к государственным секретам. В 2000 году Верховный Суд, рассматривая «дело Никитина» в кассационном порядке, пришел к выводу, что до приведения Закона «О государственной тайне» в 1997 году в соответствии с Конституцией, в России отсутствовала легитимная защита государственной тайны.

Второе несоответствие закона «О государственной тайне» Конституции РФ действует до сих пор. То есть, сегодня существует возможность издания секретных ведомственных нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

В 2001-2002 годах Верховный Суд рассматривал жалобы эколога Александра Никитина и журналиста Григория Пасько об оспаривании одного из таких нормативных актов – Приказа Министра обороны № 055 1996 года, «О введении в действие Перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных Силах Российской Федерации». Рассматривая дела, Верховный Суд РФ удовлетворил жалобы и признал оспариваемый акт недействующим. Решение было принято после вынесения по «делу Григория Пасько» обвинительного приговора, который был основан на Приказе Минобороны № 055. Между тем еще предстояло кассационное рассмотрение уголовного дела. Если бы решение Верховного Суда о признании незаконным Приказа Минобороны осталось бы в силе, то это было бы основанием к отмене всех основанных на этом нормативном правовом акте приговоров по делам о шпионаже. Поэтому решения Верховного Суда были отменены по странным основаниям (Верховный Суд посчитал, что подобные приказы не могут быть оспорены поскольку …? не являются нормативными правовыми актами). Затем не дожидаясь повторного рассмотрения дела, Министр обороны отменяет оспариваемый приказ, и издает новый секретный приказ, которым утверждает новый перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных силах РФ. Это обстоятельство послужило поводом для прекращения дела в кассационной инстанции. Других дел об оспаривании подобных приказов, в виду ограниченности доступа к этим нормативным правовым актам, в Верховном Суде не рассматривалось.

Таким образом, в России до сих пор отсутствует понятное и прозрачное правовое регулирование вопросов отнесения информации к категории государственной тайны. Система действующего в настоящее время законодательства в этой области выглядит следующим образом:

Закон «О государственной тайне» с изменениями 1997 года (далее Закон) определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну.

В соответствии Законом Президент РФ утверждает Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Согласно Закону отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, руководителями органов государственной власти, наделенных Президентом РФ полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.

На основании Закона органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, имеющиеся в распоряжении указанных органов, кроме того, им присваивается определенная степень секретности.

При составлении развернутого перечня руководители органов государственной власти обязаны руководствоваться Законом, Указом Президента РФ № 1203 от 30.11.1995 (далее Указ Президента № 1203), а также Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденными постановлением Правительства РФ № 870 от 04.09.1995 (далее Правила). В соответствии с пунктом 2 Правил, ведомственные перечни должны определять степень секретности конкретных сведений.

Таким образом, сегодня процедура отнесения сведений к государственной тайне выглядит следующим образом:

§ Закон содержит перечень категорий сведений, составляющих государственную тайну.

§ Перечень, утвержденный Указом Президента № 1203 определяет для распоряжения каждой категорией, указанной в Законе, полномочный государственный орган.

§ Руководители государственных органов, определенных в Указе Президента № 1203, на основании перечня Закона, составляют свои развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, включая в них уже конкретные сведения, относящиеся к тем категориям, которые находятся в компетенции этих органов.

Каждый из этих нормативных правовых актов имеет свое собственное функциональное значение при решении практического вопроса об отнесении тех или иных конкретных сведений к государственной тайне:

Руководствуясь перечнем, содержащимся в нормативном акте государственного органа (далее Приказ), правоприменитель имеет возможность убедиться в том, что сведения признаны государственной тайной конкретным государственным органом.

Перечень Закона позволяет правоприменителю проверить соответствие Закону решения государственного органа о засекречивании этих сведений (соответствует ли включенное в перечень Приказа конкретное сведение той или иной категории, которая содержится в перечне Закона).

С помощью Указа Президента № 1203 правоприменитель проверяет наличие соответствующих полномочий у государственного органа, которым принято решение о засекречивании этих сведений. Имеется в виду, что если согласно Указу категория, содержащая эти сведения, находится в исключительной компетенции Министра обороны, то никакие другие министерства не могут включать их в свой перечень.

Необходимо особо подчеркнуть, что руководители органов государственной власти (ведомств) при формировании Перечней могут в них включать только те сведения, которые попадают в рамки категорий сведений, указанных в Перечне Закона.

Таким образом, содержащиеся в ведомственном перечне сведения, подлежащие засекречиванию, не могут выходить за рамки категорий сведений, перечисленных в Законе. Должностные лица, формирующие ведомственные перечни, наделены правом только конкретизировать эти категории сведений, а не устанавливать по своему усмотрению новые.

На практике в нарушение этого принципа, в министерские перечни включаются такие сведения, которые не подпадают ни под одну их категорий, из содержащихся в перечне Закона.

Решению этой проблемы могло бы способствовать радикальное реформирование законодательства о государственной тайны. Представляется, что преобразование действующей трехуровневой системы перечней (Закон – Указ – Приказ) в двухуровневую (Закон – Указ) устранило бы многие недостатки законодательства. Это помогло бы избавиться от ведомственного подхода в вопросах отнесения тех или иных сведений к государственной тайне, а также сделало законодательство в этой сфере более прозрачным и понятным для правоприменителей и граждан.

Несмотря на уже более чем десятилетнее существование законодательства о доступе к информации и о государственной тайне, в России отсутствует широкая судебная практика его применения. Верховный Суд России не располагает достаточным материалом для обобщения судебной практики по делам, связанным с реализацией конституционного права граждан на свободу информации. Государственные органы не обладают достаточными квалифицированными кадрами для проведения понятной и разумной информационной политики по отношению к гражданам. Неумение и нежелание государственных органов правильно применять законодательство о доступе к информации создает в обществе апатию. Зачастую граждане, не веря в эффективность своих прав, не обращаются в государственные органы за необходимой им информацией. Все эти обстоятельства вызывают огромные трудности для реализации права граждан на свободу информацию. Так, с середины 90-х годов и до последнего времени Россия была охвачена целой волной судебных процессов о шпионаже, которые были инициированы ФСБ РФ в отношении экологов, журналистов и ученых пытавшихся реализовать право на доступ к информации. Правовой базой обвинения в каждом таком уголовном деле служили упомянутые выше секретные ведомственные нормативные правовые акты. На основании этих нормативных актов всякий раз решался вопрос о засекречивании той или иной общественно-значимой информации, и принималось решение об уголовном преследовании активистов. Эти судебные процессы негативно отразились на гражданской активности и отпугнули граждан от попыток реализовывать свое право на доступ к информации.

Иван Павлов