Россия и Канада - доступ к информации

Очевидная важность права доступа к информации не требует доказательств. В современном обществе информация становится предметом купли-продажи, объектом интереса криминальных структур и специальных служб и даже, в определенных обстоятельствах, может являть собой грозное оружие, с помощью которого манипулируют сознанием масс.

Переизбыток или отсутствие информации может привести к серьезным расстройствам психики индивида. Если не рассматривать крайности, то информация нужна для принятия своевременных, целесообразных решений. Можно сказать, что вся суть заключена во фразе: “Каждый имеет право знать”. Налогоплательщик имеет право знать, как тратятся его деньги; квартиросъемщики муниципального жилья имеют право знать, что делают коммунальные службы для улучшения условий проживания; журналист имеет право получать и распространять информацию по роду своей служебной деятельности. И в последнем случае это право закреплено законодательно в ст. 29 Конституции РФ, которая гласит: “Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается”. Помимо этого каждому гарантируется свобода мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать и распространять информацию любым законным способом, недопустимо принуждение человека к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

В Законе РФ “О средствах массовой информации” в статьях 38-40 закреплено право на получение информации гражданами о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и их должностных лиц, а также, в случаях отказа предоставления информации, о формах уведомлений, которыми эти отказы должны сопровождаться. В ст. 47 того же Закона правом искать, запрашивать, получать и распространять информацию наделяются так же и журналисты. Казалось бы, существующий Закон должен обеспечивать свободный доступ к неохраняемой информации быстро, без проволочек. Любой отказ должен быть аргументирован. Но это далеко не так.

Эффективность действующего Закона остается под вопросом. Вроде бы хотели “как лучше”, а получилось “как обычно”. Именно поэтому представляется интересным и целесообразным сравнить регулирующее доступ к информации законодательство о СМИ – например, Закон “О предоставлении информации органами государственной власти Калининградской области”, существующее в России или в отдельном субъекте РФ, с подобным законодательством какой-нибудь другой страны.

В данной статье в качестве объекта для сравнения была выбрана Канада. Логику этого выбора довольно просто объяснить: Канада – страна с одной из самых старых демократий, где право на свободу выражения мнения и свободу прессы пользуется глубоким уважением. Канадская пресса функционирует независимо от правительства, цензура практически отсутствует¹.

В некотором смысле был выбран эталон страны, в которой с правом доступа к информации все обстоит цивилизованно не только в законодательстве, но и на деле.

Исторические аспекты принятия канадского закона, регулирующего доступ к информации

Свобода слова в Канадском законодательстве

В 1644 году в Англии вышло в свет сатирическое произведение Джона Мильтона, посвященное “привилегии знать, выражать и оспаривать свободно, отчитываясь только перед своей совестью”². Демократическая традиция признает право знать, а также выражать свое мнение без предварительного согласования с властями и риска быть подвергнутым административному или уголовному наказанию за эти действия согласно существующим нормам законодательства. Мысль о том, что свобода выражения своего мнения является фундаментальной для демократического общества, и государство не имеет права лишить ее, записана в Конституции Канады.

В Канаде отсутствует всеобъемлющее законодательство о прессе³. Но к ней имеет отношение ряд федеральных и провинциальных законов. Кроме того, в рамках общего права решения федеральных и провинциальных судов помогают формировать правовые нормы, регулирующие свободу печати.

Помимо Конституции, параграф 2 (b) канадской “Хартии прав и свобод” гласит, что “свобода мысли, убеждений, мнений и их выражения, включая свободу прессы и других СМИ” является фундаментальной свободой.

Однако эти права не абсолютны. Они ограничены разумными пределами в рамках законов, которые оправданы в свободном, демократическом обществе в соответствии с ст. 1 “Хартии прав и свобод”.

Принятие первых поправок к действующему законодательству

Первые попытки закрепить в законодательстве Канады право доступа к информации прослеживаются с середины 60-х годов прошлого века, хотя серьезные политические дискуссии по этому вопросу на федеральном уровне начались только в 1973 году. Первым шагом стало вынесение либеральным правительством на обсуждение в парламент пакета директив, касавшихся выработки “генеральной линии”, регулирующей доступ к информации для членов парламента. Имевшие много общего с американским Законом о свободе информации, директивы являлись основным гарантом доступа к информации до тех пор, пока сведения входили в список открытых документов. Определенное различие с американским Законом заключалось в том, что правительство не было связано обязательствами раскрывать сведения и обосновывать свои решения в случае непредоставления информации.

Годом позже на рассмотрение парламентской комиссии был предложен законопроект, дававший большие свободы, – необычный шаг в практике парламентского законодательства, свидетельствовавший о большой заинтересованности в вопросе создания законодательной базы, регулирующей доступ к информации. После публичных слушаний в декабре 1975 года проекта Закона, озаглавленного “Предоставление правительственной информации”, парламентской комиссии было предложено предоставить более широкий доступ к правительственным сведениям для широкой общественности.

Ответ либерального правительства на эти рекомендации не был молниеносным. Только в июне 1977 года государственный секретарь Джон Робертс представил документ, содержащий ряд возражений и обоснований, почему открытый доступ к информации о деятельности правительства нецелесообразен.

Естественно, что сторонники и противники принятия Закона, открывающего широкий доступ к правительственной информации, погрузились в долгую и местами бесплодную полемику. Чиновники, под маской “защиты тайн Кабинета”, пытались уничтожить в зародыше любые попытки придать гласность правительственным сведениям. В конечном итоге аргументы “против” были отклонены, и парламентская комиссия продолжила обсуждение законопроекта.

Относительным продвижением можно считать вступление в силу на федеральном уровне канадского “Акта по правам человека”, в четвертой части которого разрешался доступ к правительственной информации, содержащей данные о личной жизни. К сожалению, кроме юридически закрепленного права на получение информации, в федеральном законодательстве не было ни слова об ответственности в случае отказа без объяснения причин. В лучшем случае, после рассмотрения апелляции, соответствующая организация могла получить рекомендацию изменить свою позицию, но окончательное решение все равно принадлежало главе ведомства. Тем не менее, вступление в силу функциональной схемы, открывающей доступ к частным сведениям, можно было считать важным шагом. Успешная реализация четвертой части этого закона демонстрировала, что многие административные сложности можно успешно решать⁴.

Вступление в силу федерального закона

В начале 1979 года Комиссия по реформе законодательства, после пересмотра деятельности федеральных агентств, опубликовала результаты проведенных исследований, в которых прямо указывалось на необходимость принятия Закона о праве доступа к информации.

После прихода к власти нового премьер-министра была реформирована четвертая часть Закона о правах человека, в которой закреплялось не только право доступа к информации, но и рассмотрение в суде причин отказа в получении информации. Помимо этого было предложено составить список документов, которые подлежат обязательному опубликованию в СМИ согласно принимаемому закону. Наконец, после долгих дебатов, добавлений и изменений законопроекта, 28 июня 1982 года Закон был принят.

Доступ к информации в Канаде на современном этапе

Как было отмечено, федеральный Закон о доступе к информации вступил в силу в 1982 году. Он регулирует право частных лиц на доступ к определенным видам правительственной информации и, по крайней мере теоретически, требует, чтобы власти предоставляли информацию своевременно и за разумную плату. Закон относится ко всем министерствам федерального правительства, государственным учреждениям и корпорациям⁵.

Ряд положений Закона подвергался критике, в том числе за то, что в нем не определены основания для исключений. Одним из главных направлений критики стала абсолютная привилегия правительства касательно “тайн Кабинета” и почти абсолютное право объявить любой документ “документом Кабинета”. Закон также определяет пять областей обязательных исключений, которые заслуживают судебного пересмотра.

Кроме того, имеются двенадцать поводов для исключений, предоставленные на усмотрение властей.

Лицо, подавшее запрос, может, в случае отказа в доступе к информации, обратиться с апелляцией к Специальному уполномоченному по информации. Специальный уполномоченный имеет право проходить в любое правительственное учреждение, изучать все документы и информацию (кроме защищенных грифом “тайны Кабинета”) и рекомендовать открыть информацию или отказаться от этого. Если подавший запрос не согласен с решением Специального уполномоченного сохранить конфиденциальность, дело может быть передано в Федеральный суд. Точно так же сам Специальный уполномоченный имеет право обратиться в Федеральный суд, если ведомство не следует рекомендации раскрыть информацию.

Правительство сейчас – как, впрочем, и всегда, – чрезвычайно неохотно делает информацию доступной. Многие эксперты полагают, что при всей важности Закона о доступе к информации исключения и общая ситуация с “тайнами Кабинета” лишают его действенности.

Общественность имеет право на информацию о результатах проверки качества потребительских изделий и состояния окружающей среды, но сведения об окружающей среде не становятся достоянием общественности, если испытания были выполнены ведомством за плату или по заказу третьего лица. Информация, принадлежащая третьей стороне, может быть раскрыта, но только с ее согласия или если очевидно, что общественный интерес в таком обнародовании перевешивает любые финансовые выгоды или потери третьего лица.

Случаи отказа в предоставлении информации, обговоренные в Законе

В канадском Законе, регулирующем доступ к правительственной информации, в статьях 13-19 обговариваются случаи и сведения, которые глава ведомства может или должен отказаться обнародовать. В основном, это оправданно, так как это такие сведения, обнародование которых может повлечь нежелательные последствия в военно-стратегической, политической и законодательной и научной сфере (ст. 13-17) или нанести ущерб личности (ст. 18) или финансовому положению (ст. 19). К сведениям, не подлежащим разглашению, относятся также те, что получены конфиденциально по международным каналам: от международных организаций или организаций в других странах (ст. 15). Исключения составляют те случаи, когда на обнародовании сведений настаивает или просто разрешает их обнародовать организация, эти сведения предоставившая.

Обоснование отказа предоставить информацию

В тех случаях, когда правительственная организация отказывает предоставить запрошенные сведения, должны быть соблюдены определенные формальности. Естественно, что отказ предоставить сведения должен быть обоснован, что законодательно закреплено в ст. 10 Закона о доступе к информации. Главе государственного учреждения следует обозначить причину, а также обязательно указать, что человек, сделавший запрос, имеет право подать жалобу Специальному уполномоченному по информации по поводу отказа.

Право доступа к информации на провинциальном уровне в Канаде

В Канаде разделение полномочий между федеральным правительством и правительством провинций сложно и часто проблематично. Право законотворчества в сфере гражданских прав, прав собственности и сфере правосудия отдано правительству провинций. Поэтому, несмотря на существующий Закон о доступе к информации, каждая провинция имеет ряд своих законов по этому поводу. Следует отметить, что в определенном смысле эта ситуация аналогична российской действительности.

СМИ будут подчиняться законам на том уровне, на территории которого они распространяются. А в связи с тем, что большинство ежедневных изданий распространяется в Канаде на провинциальном уровне, то и подчинение законодательству идет на провинциальном уровне.

Законодательная база, регулирующая доступ к информации в России

Доступ к правительственной информации в России

Реализация права каждого на информацию, закрепленного в пятичленной конституционно-правовой норме ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. По оценкам специалистов, только на конституционном уровне эта проблема рассматривается более чем в десяти конституционно-правовых установлениях, а на более широком – законодательном – уровне в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов⁶. Такие статьи есть в законах РФ “О государственной тайне”, “Об информации, информатизации и защите информации”, “Об основных гарантиях избирательных прав граждан”, “О референдуме Российской Федерации”, а также в действующих Кодексах. В части, касающейся права доступа, эти законы являются продолжением Закона “О СМИ”, согласно ст. 38 которого “граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и должностных лиц”.

Однако само по себе наличие большого количества правовых норм лишь запутывает ситуацию. Среди множества этих норм до сих пор нет консолидирующего, системообразующего законодательного акта.

С другой стороны, на федеральном уровне отсутствует закон, который бы четко регламентировал порядок предоставления информации и конкретную ответственность за необоснованный отказ в доступе. Некоторые аспекты правоотношения затронуты поверхностно в Законе “Об информации, информатизации и защите информации” в ст. 13, ст. 15, ст. 24. Четкости и ясности в законы это все равно не вносит, поскольку механизм предусмотрен в общих чертах, но не функционирует. Во-вторых, как было отмечено ранее, помимо того, что нормы, регулирующие доступ к информации, находятся в разных законах, сами они в некоторых аспектах противоречат друг другу.

Конституция России гарантирует свободу поиска, получения и распространения информации в части 4 статьи 29: “Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом”. Закон РФ “О средствах массовой информации”, в силу специфики объекта своего регулирования, провозглашает свободу массовой информации, устанавливает право граждан на получение через средства массовой информации сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Он также регламентирует процесс получения редакциями информации от этих органов и организаций для последующего распространения в СМИ.

Принятый в 1995 году Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” подразделяет находящуюся в распоряжении государства информацию с ограниченным доступом на два вида:

1. информацию, отнесенную к государственной тайне, и
2. конфиденциальную информацию.

Конфиденциальная информация представляет собой сведения, доступ к которым ограничен с целью соблюдения прав и законных интересов физических или юридических лиц, являющихся их владельцами, источниками или субъектами. В России пока не существует закона о служебной тайне, а также о персональных данных. Наиболее подробный перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 года (N 188) – Указ Президента Российской Федерации “Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера”.

Четкие законы, регулирующие правоотношения, возникающие в процессе получения информации о деятельности органов государственной власти, существует на данный момент только на уровне субъектов РФ. Одним из первых такой Закон вступил в силу в Калининградской области.

Ретроспектива создания Закона

В 2001 году в Центре антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл – Россия” была разработана Концепция закрепления права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного управления, ставшая в результате основой Закона Калининградской области “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области”. В Концепции определялись расширенные требования к закону, отвечающие нормам европейского законодательства о свободе информации, которые и были в результате закреплены: принцип гласности и максимальной открытости органов государственной власти, принцип обязательного опубликования информации об основных результатах деятельности органов власти, презумпция открытости, а не закрытости информации от граждан, информированность граждан о механизме получения информации, принцип ответственности и подконтрольности, наказуемости должностных лиц в случае отказа в предоставлении информации или предоставления формального ответа на запрос, минимальные финансовые затраты на получение информации, деятельность Уполномоченного по правам человека.

В июле 2001 года рабочая группа экспертов Калининградского фонда “Региональная стратегия” и Центра “Трансперенси Интернешнл – Россия” приступила к разработке областного Закона, основанного на Концепции, принятого Калининградской областной Думой 27 июня 2002 года⁷.

Сравнительный анализ Закона Канады о доступе к информации и Закона Калининградской области “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области”

Юридический подход к открытой и закрытой информации

В России список документов, которые должны быть отнесены к конфиденциальным, закрытым или открытым сведениям, определяется согласно Закону “О государственной тайне”. С другой стороны, любые не конфиденциальные, не закрытые и не являющиеся частной собственностью сведения должны быть общедоступными. Но в силу того, что конкретика отсутствует, за исключением видов информации, указанных в законах, любая другая информация может быть необоснованно признана конфиденциальной или закрытой.

Существующие в нескольких субъектах РФ законы, в том числе и “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области”, регламентируют, какая информация не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа (ст. 4).

Как было отмечено выше, Закон Калининградской области создан с учетом существующих норм, в том числе с учетом Закона “О государственной тайне”, согласно которому не могут засекречиваться сведения:

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
• о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
• о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах;
• о состоянии здоровья высших должностных лиц страны;
• о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Канадский Закон о доступе к информации содержит другой подход: в ст. 13-19 перечислен список тем, в доступе к любым сведениям из которых глава правительственного ведомства может отказать. Но даже в этой ситуации ограничения могут быть сняты при определенных условиях (ст. 13, параграф 2). Вся другая правительственная информация должна предоставляться по запросу.

Таким образом, в сравнении с канадским законом, в России еще до получения информации приходится доказывать, что она не попадает под действие Закона “О государственной тайне” и является открытой, а следовательно, все попытки ограничить доступ к ней незаконны, что записано в ст. 3 Закона Калининградской области, в которой сказано: “Всякое ограничение доступа к информации составляет исключение из правила открытости информации и должно быть мотивировано”.

Способы предоставления доступа к информации

Закон “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области” в главе 5 регламентирует возможность доступа к заседаниям органов государственной власти как один из способов предоставления информации. Помимо этого в ст. 5 закреплено, что “основными способами предоставления информации являются:

• опубликование официальной информации в СМИ;
• обеспечение доступа к заседаниям органов власти;
• обеспечение непосредственного доступа к документам и материалам органов государственной власти;
• предоставление документов и материалов заинтересованным лицам на основании их запроса”.

В той же ст. 5 оговаривается возможность информирования населения любыми, не запрещенными законодательством РФ, способами.

Парадоксально, но в канадском Законе прописано меньшее количество возможностей:

• получить информацию по запросу и,
• информация предоставляется посредством опубликования ее в СМИ.

Такое различие, возможно, связано с тем, что заинтересованные лица в Канаде не сталкиваются с обилием административных барьеров, мешающих в той или иной форме получить сведения. Соответственно, если нет проблемы, то нет и смысла регулировать ее законодательно.

Доступ к информации, касающейся частной жизни

В законодательстве Канады и России существует различие в подходах на право доступа к частной информации. Конституция РФ (ст. 23) признает право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Однако социальная функция прессы требует, чтобы журналист – при соблюдении определенных условий – имел право оглашать сведения, касающиеся частной жизни гражданина.

Эти условия закреплены Законом РФ “О СМИ”, в частности, обязывающим журналиста получать согласие на распространение сведений о личной жизни гражданина. Согласие не требуется, если распространение указанных сведений необходимо для защиты общественных интересов (ст. 49). Поскольку законодательное определение общественных интересов отсутствует, то вопрос отдается на усмотрение правоприменителя. Появившаяся в действующем УК РФ ст. 137 “Нарушение неприкосновенности частной жизни” дает основания утверждать, что распространение в СМИ сведений о частной жизни будет считаться противоправным, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило вред правам и законным интересам граждан.

Несколько другой подход заложен в законах Канады. “Хартия прав и свобод” не предусматривает права на невмешательство в частную жизнь. Федеральное законодательство о правах человека включает Закон о праве на невмешательство в частную жизнь (1982 г.), который был принят как часть Закона о доступе к информации. Закон 1982 года не предоставляет права на невмешательство в личную жизнь, а, скорее, дает частным лицам право требовать доступа к информации о них, которую хранит государство. Закон о защите личной жизни – поправка к Уголовному кодексу – квалифицирует нарушение тайны частной переписки как преступление. Эти нарушения могут также рассматриваться как вторжение на запретную территорию и воровство. Однако общим правом на федеральном уровне нарушения законных прав частного лица при вмешательстве в его личную жизнь не регулируются.

Выводы

Ситуация с нормативным регулированием права доступа к информации в России и Канаде похожа: и в той, и в другой стране право на доступ к информации на федеральном уровне сформулировано в весьма общем виде; более детальное нормативно-правовое регулирование осуществляется на уровне провинциальном (Канада) или субъекта Федерации (Россия).

В России необходимо принять закон, который бы детально регулировал механизм доступа к информации и конкретную ответственность в случае необоснованного отказа. Решение проблемы “прозрачности” действий власти на уровне нескольких субъектов не позволяет справляться с коррупцией на более высоком уровне или на уровне тех субъектов, где нет законов, подобных калининградскому.

Необходимо ориентировать законодателей не на то, чтобы закреплять нормативно, доступ к каким сведениям не может быть ограничен, а на разумное сокращение тем, информация о которых будет считаться закрытой.

Другой момент, требующий пересмотра, – это разбросанность норм, касающихся права доступа к информации, по различным законам и существующие между этими законами противоречия. Решение этой проблемы потребует пересмотра целой группы законов единовременно.

Дмитрий Ломакин, выпускник Школы права массовой информации Ю.М. Батурина Института проблем информационного права

“ПРАВО ЗНАТЬ: история, теория, практика” N 9-12 (93-96) сентябрь-декабрь 2004 г.

¹ Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии. – М., “Галерия”, 2000, стр. 80.

² Martin R., Stuart A. A Sourcebook of Canadian Media Law. – Carleton University press, 1989, p. 25.

³ Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии. – М., “Галерия”, 2000, стр. 81.

⁴ Martin R., Stuart A. A Sourcebook of Canadian Media Law. – Carleton University press, 1989, p. 157-163.

⁵ Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии. – М., “Галерия”, 2000, стр. 85-86.

⁶ Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации. – М., Институт проблем информационного права, 2004, стр. 196.

⁷ Гражданин имеет право знать. Как создавался Закон “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области”. – М., Центр антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл – Россия”, 2003, стр. 57-58.