«Закон об иностранных агентах»: аргументы для некоммерческих организаций

Новые поправки в закон «О некоммерческих организациях», вводящие в юридическую терминологию понятие иностранного агента, могут ударить по многим российским НКО, в особенности по правозащитным организациям. Приведенная ниже позиция способна поддержать НКО в поиске новой аргументации против регистрации в качестве «организаций, выполняющих функции иностранного агента». Эти аргументы могут быть использованы, в частности, для защиты их интересов в суде.

Согласно определению некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, содержащемуся в Федеральном законе от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», для придания некоммерческой организации статуса иностранного агента необходимо соблюдение двух условий:

1) Получение денежных средств и иного имущества из иностранных источников (определение понятия «иностранные источники» содержится в ст. 2 указанного закона);
2) Участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Как это следует из текста закона, для отнесения некоммерческой организации к категории «выполняющей функции иностранного агента» необходимо, чтобы она отвечала сразу двум вышеуказанным условиям.

Согласно пп. 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона № 121, к некоммерческим организациям, участвующим в политической деятельности, помимо политических партий, законодатель относит те некоммерческие организации, которые независимо от целей и задач, указанных в их учредительных документах, участвуют (в том числе путем финансирования) «в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях».

Как видно, в данной формулировке существенное значение имеет цель, которую преследуют НКО как при организации (проведении) политических акций, так и при формировании общественного мнения, а именно – принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики.

Между тем значительная часть НКО, если и участвует в формировании общественного мнения, то в целях, не направленных на изменение государственной политики.

Для того, чтобы доказать, что деятельность большинства НКО, добросовестно придерживающихся своих уставных целей, направлена отнюдь не на изменение государственной политики, а наоборот – на ее эффективную реализацию, приведем следующие аргументы. Они смогут помочь многим НКО в процессе защиты своих интересов, в том числе и в суде.

1. Определим направления государственной политики. К сожалению, в нормативных правовых актах отсутствует определение данного понятия. Однако можно обратиться к документам, отражающим направления, цели и принципы государственной политики в какой-либо отдельной сфере (как правило, в виде Основных направлений, Концепций или Стратегий, утвержденных Президентом РФ).

Государственную политику отражают и действующие федеральные законы, посредством которых она, собственно, и реализуется. Обратное означало бы несоответствие федеральных законов проводимой в государстве политике. Более того, во многих нормативных актах, посвященных основам государственной политики в той или иной сфере, содержится однотипная норма, согласно которой государственная политика находит свое выражение в действующих федеральных законах (в качестве примера можно привести норму Преамбулы Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909). Поэтому вполне логичен вывод о том, что принципы, закрепленные в федеральных законах, касающиеся обеспечения прав и свобод граждан, являются принципами государственной политики.

2. Статья 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Соответственно политика государства направлена на выполнение провозглашенной в Конституции обязанности. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», некоммерческие организации могут создаваться лишь для целей, перечисленных в п. 2 ст. 2 указанного закона. Одна из таких целей – защита прав, законных интересов граждан и организаций – отражает направление деятельности многих НКО, которые в своей работе добросовестно и последовательно реализуют уставные цели. Совпадение осуществляемых некоммерческими организациями мероприятий с одной из основных конституционных обязанностей государства – очевидное доказательство развития и поддержки государственной политики со стороны некоммерческих организаций, но никак не ее изменения.

3. Обеспечение прав и свобод человека является не только направлением государственной политики Российской Федерации, но и ее международно-правовым обязательством, содержащимся во многих международных договорах (Международный пакт о политических и гражданских правах 1966 года, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года и многие другие). Пунктом 4 ст. 15 Конституции РФ установлен примат норм международных договоров РФ над ее законами.

Проиллюстрируем применимость вышеприведенных аргументов на примере нашей организации – Фонда Свободы Информации.
Основным направлением деятельности Фонда является обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, в том числе судов, а также органов местного самоуправления. Иными словами, мы защищаем право граждан на доступ к информации. Такая деятельность – наряду с обеспечением других конституционных прав и свобод – является одним из наиболее важных направлений государственной политики. Решения, принимаемые органами власти, в том числе и благодаря деятельности Фонда, направлены отнюдь не на изменение проводимой ими государственной политики, а на повышение эффективности ее реализации. Так, согласно Доктрине информационной безопасности, утвержденной Президентом 09.09.2000 № Пр-1895, к основным принципам государственной политики относится «открытость в реализации функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественных объединений, предусматривающая информирование общества об их деятельности…» (Раздел III). Отметим, что Конституция РФ закрепляет за Президентом полномочие определять основные направления внутренней и внешней политики государства (п. 3 ст. 80 Конституции РФ).

Также уместно привести выдержки из «Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», утвержденных Президентом РФ 28.04.2011 № Пр-1168. Согласно данному документу, к мерам государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правосознания среди прочего относятся: повышение прозрачности исполнительных производств (пп. 4 п. 17), разработка и совершенствование способов информирования населения о деятельности государственных и муниципальных органов; обеспечение доступности для граждан информации о деятельности правоохранительных органов (пп. 6 п. 17) и т.д. Более того, в документе подчеркивается обязанность государства поддерживать негосударственные организации, занимающихся правовым просвещением и повышением правовой грамотности и правосознания граждан, информированием и юридической помощью за счет собственных средств (пп. 2 п. 14, пп. 5 п. 13, п. 20 «Основ государственной политики Российской Федерации»).

Разделом III Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N Пр-212 к задачам государственной политики отнесено обеспечение права на доступ к информации.

Принцип открытости и доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащийся в ст. 4 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», является одним из центральных принципов государственной политики.

Право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом содержится не только в Конституции РФ (ч. 4 ст. 29), но и в Международном пакте о политических и гражданских правах 1966 года (п. 2 ст. 19), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (ст. 10), Заключительном акте СБСЕ 1975 года (Раздел 1 подраздел VII), Всеобщей декларации основных прав и свобод человека 1948 года (ст. 19).

Таким образом, деятельность Фонда Свободы Информации направлена не на изменение декларируемой властями политики открытости, а наоборот – на реализацию этой политики.

Подобная аргументация может быть сформулирована для значительной части НКО, в том числе правозащитной направленности, деятельность которых сосредоточена не на изменении декларируемой государственной политики, а на повышении эффективности ее реализации.

Автор: Вероника Бурачевская, Фонд Свободы Информации