Реализация законодательства о свободе информации: Кто за что отвечает?

Действенность нового Закона о доступе к информации зависит от ряда сопутствующих факторов. В аналитическом материале эксперты уточняют, какова роль каждого участника правовой системы, какие препятствия они могут встретить в процессе реализации Закона.

1. Вступление

Принятие Федерального Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» это революционный шаг на пути построения в России открытого правового государства. Следует только помнить, что закон не есть самоцель – целью является свободный доступ граждан к информации, тогда как законодательство является главным орудием ее достижения.

Действенность законов о свободе информации зависит от активного участия следующих субъектов: (1) Граждане и их организации, (2) Государственные органы и их служащие, (3) Органы мониторинга и (4) Органы контроля.

В этой статье мы попытаемся уточнить, какова роль каждого участника, и какие препятствия они могут встретить в процессе реализации Закона. В основу материала положены авторитетные исследования и рекомендации международных организаций по данной теме.

2. Граждане и гражданское общество

О работоспособности закона говорит практика его применения, использование гражданами положений документа для защиты своего права. Соответственно, первичным препятствием является элементарная неосведомленность населения о новом законодательстве. Одного лишь опубликования Закона в Российской газете явно недостаточно, чтобы проинформировать каждого россиянина о его праве.

Задача гражданского общества - преодолеть этот первичный барьер. Общественным организациям, адвокатам, СМИ следует активно информировать население о новом законе, о том, как и в каких случаях его можно использовать.

Помимо информирования граждан о новом механизме, общественные организации обязаны стимулировать общественность реализовывать свое право на получение информации, проводить неформальный мониторинг законодательства, идентифицировать пробелы его реализации, давать оценку его эффективности, инициировать внесение необходимых поправок в его текст или, наоборот, противостоять регрессивным законопроектам¹.

Главным препятствием в данном случае могут стать: отсутствие работоспособных общественных организаций на местах, неподготовленность журналистов и незаинтересованность юристов в «неприбыльной» деятельности.

3. Государственные органы и их служащие

Государственный сектор является ключевым механизмом претворения Закона в жизнь.  От него зависит эффективность Закона, и в нем, в то же время, коренятся главные препятствия на пути его реализации. Международные организации, работающие в области защиты свободы информации, обращают особое внимание на следующие моменты.

А. Истинное намерение правительства сформировать открытое государство

На словах властные структуры могут активно поддерживать принятие законодательства о доступе к информации, однако это еще не показатель искреннего желания создать открытое государство.

Например, принятие закона поддерживается, но законопроект разрабатывается медленно, при закрытых дверях и без участия общественности. Здесь велика вероятность, что закон не будет включать все необходимые положения, что отразится на его эффективности.

Другой пример. При принятии закона устанавливается чрезмерно длительный срок для введения его в действие. Так, например, в Великобритании отсрочка вступления соответствующего акта в силу составила 5 лет. Ссылаясь на этот факт, правительство Индии, при принятии подобного закона в 2002 году, вообще не установило дату вступления его в силу.

Получается, что одним из основных препятствий для нормальной реализации закона на практике является его принципиальная новизна и, как следствие, несостыковка с уже действующими нормативно правовыми актами. Приведение действующих норм в соответствие с вновь принятым Законом о свободе информации (изменение и отмена противоречащих положений, принятие необходимых подзаконных актов) есть явный показатель серьезности намерений правительства.

Б. Преодоление бюрократического сопротивления и культа секретности

Даже в том случае, когда правительство выражает явное стремление создать прозрачное и открытое государство, благое намерение может быть похоронено в бесконечных коридорах исполнительной власти.

В госструктурах с многолетним культом секретности и с историей однопартийного контроля информация является орудием власти. Отдельные чиновники по традиции могут считать документы, временно находящиеся в их владении, личной собственностью, поэтому воплощение в жизнь демократических идей о свободе информации пойдет вразрез с их интересами.

Бюрократическое сопротивление отмечается и в демократических странах. Так Австралийская Комиссия по реформе права высказала в 1995 году критическое мнение по поводу реализации Акта о Свободе Информации 1982 года, заявив, что в госаппарате все еще наблюдается дискомфорт в восприятии концепции открытого государства, и что может потребоваться смена как минимум одного поколения, прежде чем в госсекторе сложится нормальное рабочее отношение к Акту².

В литературе приводятся следующие примеры активного противодействия новым реформам³:

• Непредставление информации со ссылкой на технические препятствия, несовершенную систему хранения информации, недостаток средств.
• Угрозы и прямое насилие.
• Обращение в полицию с жалобой на то, что заявитель препятствует общественным работам.
• Удаление на время информации из файлов, манипулирование записями или их уничтожение⁴.

Пассивное сопротивление может быть выражено в затягивании ответа до последнего момента,  отказе на запрос по ничтожным мотивам, обречении заявителя на длительное хождение по инстанциям.

В. Информирование и обучение госслужащих

Установлено, что неосведомленность госслужащих является еще одной причиной неэффективности законов о свободе информации. Исследование в Южной Африке показало, что через год после вступления соответствующего закона в силу 54% госорганов по-прежнему не знали о его существовании, 16% знали, но не применяли на практике, и только в 30% органов закон действительно работал⁵.

Даже высокоорганизованному госаппарату необходимо время для адаптации к новым правилам. Важно не просто проинформировать каждого служащего «под расписку» о новом законодательстве. Разумно организовать обучение работников с целью разъяснить важность, цели и  положения Закона. Если же в компетенцию служащего входит работа с запросами, он должен быть подготовлен к ее выполнению.

Г. Создание налаженной, организованной информационной системы

Естественно, что граждане нуждаются в достоверной и полной информации. Неорганизованность, хаос и бессистемность в содержании информационных ресурсов дают почву для манипулирования и утаивания сведений, являясь еще одним препятствием в реализации Закона.

С принятием Закона информация «официально» становится не только государственной, а прежде всего общественной «собственностью». Следовательно, право на доступ к информации должно быть подкреплено обязанностью государственных органов фиксировать и хранить сведения в надлежащем виде.

Законодательство о доступе к информации способно стимулировать создание эффективной, организованной информационной системы в государственных органах, являясь неотъемлемой частью реформ по формированию открытого государства. При отсутствии же такой системы все усилия реформ могут быть просто сведены на нет.

4. Органы мониторинга

Прогрессивные законы о свободе информации всегда включают положения о мониторинге их исполнения. Кто отвечает за мониторинг, и что под этим подразумевается?

Как правило, государства устанавливают механизмы наблюдения за реализацией закона. Например, в Великобритании, в Ирландии создан институт Информационного Комиссара. В Южной Африке соответствующие обязанности возложены на Комиссию по Правам Человека, на Ямайке созданы специальные отделы (Freedom of Information Units), а на Каймановых островах Координатор по Свободе Информации был учрежден еще до принятия законодательства.

Мониторинг позволяет установить следующее – работает ли закон? Ответственный орган призван непрерывно наблюдать за процессом реализации и давать оценку действенности Закона, выяснять причины неисполнения и давать рекомендации по их устранению. Более того, такие органы информируют общественность обо всех аспектах свободы информации в доступной форме (обычно через свой веб-сайт), обучают госслужащих, консультируют граждан, отчитываются перед правительством.

В том же случае когда мониторинг не предусмотрен вообще, либо не является эффективным,  ответственность по его осуществлению неформально ложится на плечи гражданского общества, главным образом на организации, работающие в сфере защиты прав человека.

5. Органы контроля

От мониторинга следует отличать процедуру обжалования нарушения закона, хотя обе функции могут выполняться одним органом, например, в Ирландии – Информационным Комиссаром. Гражданину должно быть обеспечено право обжалования отказа в предоставлении информации, причем процедура обжалования должна быть как можно проще. Первичной апелляционной инстанцией может быть вышестояший чиновник. Обращение к Институту омбудсманов или специально созданному механизму рассмотрения жалоб – это проверенные практикой демократических государств, доступные процедуры защиты права. Суды же не всегда являются оптимальным методом защиты своего права для рядового гражданина, так как судебная процедура сложна, дорога и долговременна⁶.

6. Заключение

Новый Федеральный Закон о доступе к информации может элементарно не работать в отсутствие мер и механизмов, направленных на его реализацию. К таким мерам относятся информирование общественности и обучение госслужащих, уничтожение культа секретности, воспитание в новых поколениях чиновников осознания того, что информация принадлежит людям, создание высокоорганизованной информационной системы в госаппарате, учреждение системы мониторинга и контроля за выполнением закона. Участвующие в его реализации лица призваны осознать собственную исключительную роль процессе построения открытого государства и оказать ему самое активное содействие.

Наталья Пестова, PhD Student at the Irish Centre for Human Rights
/“Realisation of the Legislation on the Freedom of Information: Who Has to Do What?”/

Литература.
International Advisory Commission of the Commonwealth Human Rights Initiative “Looking for the Right to Information in the Commonwealth” (2003).

UNDP, Bureau for Development Policy, Democratic Governance Group      “Right to Information” (2004) Practical Guidance Note.

Commonwealth Human Rights Initiative (2007) “Our Rights Our Information. Empowering people to demand rights through knowledge”.

United Nations Development Programme “Civil: a Perspective on Indias Experience” (2004) Chapter `Effective.

¹ Так в Великобритании в 2007 году в Парламент без публичной огласки был внесен законопроект об изменениях в Акт о Свободе Информации о введении ограничений к доступу к определенной информации находящейся у членов Парламента. Благодаря активному протесту со стороны СМИ и ряда общественных организаций проект не был принят.

² Стр 49 International Advisory Commission of the Commonwealth Human Rights Initiative “Looking for the Right to Information in the Commonwealth” (2003).

³ Там же стр. 49-50.

⁴ Во избежание этого, Канада внесла изменения в законодательство, предусмотрев наказание за уничтожение, изменение, фальсификацию, искажение и
утаивание записей.

⁵ Стр 51 International Advisory Commission of the Commonwealth Human Rights Initiative “Looking for the Right to Information in the Commonwealth” (2003).

⁶ Стр 30 UNDP, Bureau for Development Policy, Democratic Governance Group “Right to Information” (2004) Practical Guidance Note.